Como elaborar projetos para a implementação de políticas públicas?

Além de oferecer orientações básicas para guiar a formulação de projetos de intervenção com razoável potencial inovador, o estudo publicado pelo  Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea traz recomendações para que a implementação, a ser feita pela burocracia de “nível de rua”, mantenha sua aderência à estratégia da política pública que a originou. 

Dessa forma, evita-se o que se conhece como formulação da implementação e também o equívoco de desenvolver projetos com soluções pontuais – que podem até ser muito bem-sucedidas, enquanto produtos, mas que não contribuem para a consolidação de resultados de médio prazo e impactos de longo prazo na superação do problema central de uma política pública. 

 

 

Palavras-chave: projeto de intervenção; análise ex ante; avaliação; implementação; microeconomia do setor público.

Como citar: 

LASSANCE, Antonio. Como elaborar projetos de intervenção para a implementação de políticas públicas? Brasília: Ipea, set. 2023. 55 p. (Texto para Discussão, n. 2926). Disponível em https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/12381/1/TD_2926_Web.pdf DOI: http://dx.doi.org/10.38116/ td2926-port JEL: D04; H11; H43

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Diários da Presidência: o que FHC revelou sobre aqueles que o cercavam?

A literatura sobre a atuação dos presidentes da República é vasta no Brasil, mas há poucos estudos sobre a atuação presidencial a partir do olhar do seu protagonista: o próprio presidente da República. A avaliação do incumbente sobre o seu próprio governo pode fornecer pistas importantes sobre as reais motivações da tomada de decisões em várias áreas de políticas públicas. No entanto, poucos são os estudos que avaliam os núcleos de governo a partir do olhar privilegiado do Presidente da República. Isto se deve à dificuldade de acesso ao presidente da república e à própria resistência que muitos deles podem manifestar em publicizar suas próprias motivações.

Visando sanar estas lacunas, o Ipea vai publicar em breve um Texto para Discussão que analisa o primeiro mandato de FHC com base nos dois primeiros volumes dos livros “Diários da Presidência”, o registro das impressões de Fernando Henrique Cardoso sobre o seu governo feito no próprio momento em que os eventos aconteciam. O presidente FHC publicou vários livros de avaliação da sua atuação depois do governo, mas os volumes dos “Diários da Presidência” têm a vantagem de registrar para a história os motivos das tomadas de decisão no momento em que elas aconteciam.

Ressalta-se que, obviamente o olhar não é desinteressado. FHC justifica o que está fazendo sabendo que o que ele disser vai ser julgado pelas gerações posteriores, portanto há um cuidado natural em projetar a melhor imagem possível do seu governo. Ainda assim, este material pode contribuir muito para a melhor compreensão do seu primeiro mandato.

Este TD mostra o papel do presidente como parte e, ao mesmo tempo, coordenador de diferentes núcleos de seu governo. Com base na análise das interações do presidente, o TD identifica os principais interlocutores do presidente, os assuntos mais importantes, as áreas de política e as funções do núcleo de governo que mais preocupavam o presidente.

O TD usou uma metodologia inovadora que consistiu em registrar todas as interações do presidente da república de dezembro de 1994 até dezembro de 1998, abrangendo um período que vai desde o momento em que ele escolhe os futuros ministros de seu governo até o final de seu primeiro mandato.

Este estudo tem um caráter preliminar e deve ser complementado pela análise dos dois volumes posteriores dos Diários da Presidência.

Texto: João Cláudio Basso Pompeu. Especialista em políticas públicas e gestão governamental no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.
Charge: Chico Caruso. Disponível em: https://enciclopedia.itaucultural.org.br/obra63379/trabalho-em-equipe 

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Histórias do Brasil: 100 objetos do Museu Histórico Nacional (1922-2022)

“O livro propõe ao leitor uma maneira diferente de abordar o passado do país”, explica a historiadora do MHN Isabel Lenzi, “apontando para a importância dos objetos, que são documentos históricos: nós fazemos os objetos, mas também somos feitos por eles”. 

Escrevi o artigo sobre a MESA DA CONSTITUINTE DE 1891 (páginas 281 a 286). Conto ali um pouco do surgimento e transformação do presidencialismo, ao longo de séculos. Tudo isso ao redor da mesa que empossou nossos primeiros presidentes, promulgou a primeira Constituição da República (1891) e que institucionalizou a repressão à organização sindical e a expulsão de estrangeiros por razões políticas, que regulou (ao invés de abolir) o trabalho infantil e censurou a imprensa de oposição.

Baixe o livro gratuitamente (em formato pdf) neste link.

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Como monitorar e avaliar políticas e programas?

A Comissão de Educação (CE) promove na segunda-feira (22), às 9h, audiência pública para a discussão de monitoramento, controle e accountability no novo Plano Nacional de Educação (PNE). Foram convidados para o debate o pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) Antonio Lassance; o coordenador-geral de Planos Decenais de Educação do Ministério da Educação, Maurício Almeida Prado; e representantes do Tribunal de Contas da União (TCU) e da Comissão Permanente de Educação do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais de Justiça.

A audiência pública faz parte de ciclo de sete debates propostos pelo presidente da CE, Flávio Arns (PSB-PR). Os encontros devem abordar diferentes aspectos do plano, como a educação básica, a educação superior, a visão dos trabalhadores da educação e dos estudantes e a educação especial e bilíngue de surdos.

Na audiência anterior, realizada na segunda-feira (15), especialistas salientaram os desafios para superar as desigualdades estruturais no acesso à educação, que consideram agravadas pela pandemia de covid-19.

O PNE define ações, prazos e metas para as mais diferentes iniciativas educacionais para períodos de dez anos e é o instrumento fundamental para os planos instituídos em estados e municípios. O atual plano, iniciado em 2014, deve encerrar sua vigência em 2024.

Como participar

O evento será interativo: os cidadãos podem enviar perguntas e comentários pelo telefone da Ouvidoria do Senado (0800 061 2211) ou pelo Portal e‑Cidadania, que podem ser lidos e respondidos pelos senadores e debatedores ao vivo. O Senado oferece uma declaração de participação, que pode ser usada como hora de atividade complementar em curso universitário, por exemplo. O Portal e‑Cidadania também recebe a opinião dos cidadãos sobre os projetos em tramitação no Senado, além de sugestões para novas leis.

Fonte: Agência Senado. Comissão de Educação fará segunda audiência sobre o novo PNE. 18/05/2023, 13h33.

Ouça a notícia.

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Como criar sistemas de monitoramento e ciclos de avaliação para políticas públicas?

Publicação do Ipea detalha metodologia de análise "ex ante" e orienta o trabalho de gestoras e gestores públicos  

(Matéria publicada no portal do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - Ipea)

O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) publicou hoje (13/4) o texto para discussão “Sistemas de monitoramento e ciclos de avaliação: recomendações da análise ex ante de políticas públicas e de programas governamentais”, do pesquisador Antonio Lassance. O estudo complementa um trabalho anterior sobre análises ex ante, compondo um manual que auxilia na criação e estruturação de sistemas de monitoramento e ciclos de avaliação de políticas públicas de maneira ex ante, ou seja, antes das efetivas execuções.

Como forma de contribuir para a melhor elaboração de políticas governamentais e, consequentemente, evitar problemas decorrentes da falta de uma correta estruturação, Lassance produziu o estudo que visa subsidiar a elaboração ex ante dos sistemas. O propósito é oferecer aos gestores orientações essenciais sobre como aplicar os fundamentos durante a formulação de políticas para que os programas já nasçam prontos para serem monitorados e avaliados. O trabalho também tem como objetivo colaborar com a formação de uma comunidade de especialistas em moderação e facilitação de atividades voltadas à análise ex ante.

Para o pesquisador, “é importante que a atividade e os resultados do setor público sejam bem monitorados e avaliados”. No entanto, essas fases são normalmente pensadas com o intuito de serem desenvolvidas ex post (após a implementação), e não ex ante (desde a concepção), o que leva à criação de programas eivados de vieses e pressionados para responder a contingências críticas ou a grupos de interesse. “Daí surge a importância de se gerar informações que possam ser transformadas em dados, organizadas e depois interpretadas pelo trabalho de avaliação, para que se atenda de forma efetiva a política elaborada, evitando assim custos adicionais de remodelagem do processo”, enfatiza.

O monitoramento busca identificar os sinais de que realmente se está no caminho correto ou se são necessárias correções de rota. A avaliação, por sua vez, é a conclusão parcial ou final sobre o caminho percorrido. Nesse sentido, monitoramento e avaliação seriam duas dimensões indissociáveis. Enquanto uma fornece dados e torna possível o acompanhamento desde o início da implementação do programa até os resultados, que só serão gerados no médio e longo prazo; a outra aponta conclusões a partir da matéria-prima fornecida, que serão tão mais robustas quanto mais confiáveis forem os dados primários.

Por fim, o estudo acrescenta que a presença dos sistemas de monitoramento e dos ciclos regulares de avaliação oferecem uma dimensão precisa a respeito do processo. “É possível chegar a alguma conclusão razoável sobre se houve, de fato, a mitigação do problema enfrentado ou, eventualmente, uma piora da situação”, afirma. Sobre a importância social das ferramentas para as políticas públicas o pesquisador conclui, “Muitas vezes as ações do setor público são meritórias, em várias áreas, mas não ficam evidenciadas. Por isso, é necessário acompanhar se tudo o que foi planejado foi efetivamente entregue e se o esforço dedicado em uma intervenção levou a resultados benéficos e perceptíveis à sociedade. ”

Para acessar os estudos sobre análise ex ante e sobre como estruturar sistemas de monitoramento e ciclos de avalição, clique nos links abaixo:

Análise ex ante de políticas públicas: fundamentos teórico-conceituais e orientações metodológicas para a sua aplicação prática

Sistemas de monitoramento e ciclos de avaliação: recomendações da análise ex ante de políticas públicas e de programas governamentais

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O que aconteceu quando o Brasil experimentou Estado mínimo e economia ultraliberal?

"De acordo com a versão 2020 da base Maddison, de 56 países para os quais há dados em 1930, o Brasil tinha a 4a menor renda per capita daquele ano. 

O Brasil terminou o período da República Velha como um país pobre em termos relativos e absolutos apesar de ser o país mais populoso da América Latina com grande mercado interno potencial. 

Em 1930 [fim da I República, ou República Velha], o Brasil, com cerca de 33,6 milhões de habitantes, respondia por 31% da população da América Latina (107,4 milhões de habitantes), contra 15,4% do México e 11,1% da Argentina."

“De 1889 a 1930, o desempenho da economia brasileira não poderia deixar de decepcionar os que esperavam que as tendências liberalizantes desses anos pudessem acelerar o crescimento do país: o PIB per capita cresceu a uma taxa anual de cerca de 0,9% que contrasta com os cerca de 3% anuais do período 1929-1980 (encadeando Goldsmith para 1890-99 e Haddad para1900- 1930 cf. Bacha e Greenhill, 1992, p. 321 e Maddison, 2006, p. 76). 

Numa comparação direta com outros países, tomando-se em cada ponto de observação o dado para o Brasil como igual a 100, o múltiplo do PIB per capita da Argentina passou de 271 para 377 entre 1890 e 1928-29, enquanto as cifras correspondentes para o México foram 127 e 157 respectivamente. Ou seja, ampliou-se o atraso entre o Brasil e esses países nesses anos. 

Com relação aos EUA, também aumentou a distância, pois os índices foram 427 e 587 para as mesmas datas, enquanto que relativamente ao Reino Unido, o hiato se reduziu com relação aos EUA e ao Reino Unido entre 1913 e 1928-29, mas apenas ligeiramente; só depois de 1930 ocorreram reduções expressivas nessas proporções.” (Gustavo H. B. Franco e Luiz Aranha Correa do Lago, A Economia da República velha, 1889-1930)" 

Felipe Augusto Machado, "Por que abandonamos a mentalidade que nos desenvolvia?" (extrato publicado no site do Paulo Gala): https://rib.ind.br/debate-com-samuel-pessoa-texto-6-por-que-abandonamos-a-mentalidade-que-nos-desenvolvia/

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"A defesa da independência do banco central, como foi apresentada na literatura econômica na década de 1980, foi uma desgraça acadêmica."

"Isso é ameaçador e, às vezes, aterrador por si só."

James Forder, Balliol College, Oxford, UK, e diretor de pesquisas do Institute of Economic Affairs (IEA),  think tank britânico.

"Foi, antes de tudo, intelectualmente uma desgraça. A tão alardeada teoria da credibilidade nem sequer sustentava a proposta; o "viés legalista" de ler estatutos para descobrir comportamento foi contra a compreensão até mesmo de um aluno do primeiro ano da graduação sobre a importância de incentivos e restrições; as correlações simples em que tais medidas de independência foram usadas para demonstrar seu efeito sobre a inflação seriam rejeitadas de cara em uma banca de mestrado, mesmo sem a circularidade de selecionar medidas conforme sua aderência à correlação com a variável a ser explicada. 

Também foi uma desgraça profissional provocar tão poucos comentários críticos ou contrários. Houve um imenso groupthinking. E não alivia a questão que havia tantos economistas que poderiam ter pensado que tinham algo a ganhar com a aceitação das idéias. A complacência quanto à desejabilidade da independência seguiu-se à quase unanimidade de opinião que se desenvolveu. 

Isso é ameaçador e, às vezes, aterrador por si só."

A análise é de James Forder, do Balliol College, Oxford, UK, e diretor de pesquisas do Institute of Economic Affairs (IEA ),  think tank britânico. (Leia em: Forder, James. "The fallacies of central bank independence." Economic Affairs 42, no. 3 (2022): 549-558. Available at https://onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.1111/ecaf.12554) e entrevista em https://iea.org.uk/films/central-bank-independence-time-for-a-rethink/

Até mesmo institutos ultraliberais recomendam bancos centrais independentes mais para países em desenvolvimento do que para si próprios - na linha do faça o que eu digo, mas não faça o que eu faço. A exemplo, o Cato (think tank libertário americano financiado, entre outros, pelas indústrias Koch) avalia: 

"A forte ênfase na ideia de bancos centrais independentes levou a uma visão estreita do papel dos bancos centrais. Como resultado, os bancos centrais desconheciam os riscos para a estabilidade financeira e estavam mal preparados para responder à crise financeira. No mundo dos mercados emergentes menos desenvolvidos, haver bancos centrais independentes melhorou a gestão e a governança de políticas [monetárias]." (Cato).

É bom lembrar que até mesmo Milton Friedman, em um artigo de 1962, intitulado Deve haver uma autoridade monetária independente? (Should There Be an Independent Monetary Authority?), dizia que instituir bancos centrais independentes seria como criar "uma espécie de Constituição monetária" sem qualquer controle democrático sobre suas metas e resultados.

 

"Parece-me altamente duvidoso que os Estados Unidos, ou qualquer outro país, tenha tido na prática um banco central independente no sentido mais amplo do termo. Mesmo quando os bancos centrais supostamente eram totalmente independentes, eles exerceram sua independência apenas enquanto não houve conflito real entre eles e o governo. Sempre que houve um grave conflito, como em tempos de guerra, entre os interesses das autoridades fiscais em captar recursos e os interesses das autoridades monetárias em manter a conversibilidade em espécie, o banco quase sempre cedeu, em detrimento da autoridade fiscal." (Friedman, , M. (1962) “Should There Be an Independent Monetary Authority?” In L. B. Yeager (ed.), In Search of a Monetary Constitution, 219–43. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. https://doi.org/10.4159/harvard.9780674434813.c9).

Para Friedman, era inadmissível “em uma democracia haver tanto poder concentrado em um órgão livre de qualquer tipo de controle político direto e efetivo”.

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Tá na hora de os fascistas já irem embora do serviço público

Servidor público fascista deve ser tratado como fascista, e não como servidor. Deve ser confrontado e destituído pelo Estado democrático de direito com as credenciais legais e democráticas já existentes.

A maioria das pessoas já percebeu que, apesar de todo o espetáculo dantesco de destruição e performances escatológicas, os grandes responsáveis pela vandalização das sedes dos Poderes da República, mais do que as pessoas vestidas de verde e amarelo e os que, de longe, financiaram o caos, foram os homens de preto, ou seja, os responsáveis pelo aparato policial militar que deveria conter os invasores da Terra Plana.

Por sorte, parece que caiu no chão aquela caneta que os homens de preto normalmente usam para apagar a memória recente dos fatos. Ao contrário, o colaboracionismo ficou explícito em selfies usadas para registrar seu êxtase naquele momento.

A destruição aconteceu não apenas porque algumas pessoas apedrejaram, chutaram, cuspiram, urinaram e defecaram nos Palácios. Ficou evidente que os grandes responsáveis foram os que cruzaram os braços diante daquelas cenas.

Para além dos terroristas e dos financiadores do caos, precisamos falar de uma outra categoria que virou pilar do fascismo no país: os sabotadores custeados com dinheiro público. Esses sabotadores estatais são funcionários públicos civis ou militares que, embora pagos regiamente para cumprir a lei e a ordem do Estado democrático de direito, preferem agir como milícias.

O aparato policial que conduziu e facilitou a invasão dos palácios na Praça dos Três Poderes foi escolhido a dedo pelo então secretário e ex-ministro do bolsonarismo, Anderson Torres, mas ele não teve lá tanto trabalho. A PM do DF já havia feito uma "excelente" avant-première em dezembro de 2022, quando não moveu um único dedo para conter a queima de ônibus e carros de passeio após a tentativa de invasão da sede da PF. 

O que se viu, nas duas ocasiões, foi exatamente a polícia se comportar como milícia. Não todos os policiais, mas sobretudo os que comandam a PM mais bem paga do país parecem satisfeitos e se regozijam de achar que fazem o que lhes dá na telha com o dinheiro que recebem para proteger a Capital, as autoridades e os Poderes da República.

Por isso, uma das decisões mais importantes tomadas na esteira da grande destruição do dia 8 não pode passar despercebida. Tanto quanto a intervenção Federal na segurança pública do DF e o afastamento do governador Ibaneis Rocha, é preciso fazer valer a orientação da CGU para que todos os servidores públicos envolvidos nessas manifestações sejam devidamente identificados, processados administrativamente e punidos por terem atentado, "principalmente, contra o Estado Democrático de Direito".

Essa orientação pode e deve ser entendida também como a identificação, processo e punição de todo e qualquer servidor que tenha contribuído com o patrocínio financeiro ou a propagação de mensagens favoráveis ao golpe de Estado frustrado. Independentemente de essa pessoa ter participado ou não e de ter gostado ou não do quebra-quebra, o que importa é o grau de adesão desses servidores ao golpismo; sua indecorosa traição à Constituição; a postura antiética de desprezo à sua função de servidor público.

Servidor público fascista deve ser tratado como fascista, e não como servidor. Deve ser confrontado e destituído pelo Estado democrático de direito com as credenciais legais e democráticas já existentes.

Os fascistas, em especial os libertarianistas deitados eternamente no berço esplêndido de seus empregos públicos, têm a chance de ouro de abandonar a esquizofrenia de serem pagos pelo Estado para serem anti-Estado. O único gasto com dinheiro público que se pode admitir com um golpista é o de custear sua estada na Papuda. 

Eles podem e devem buscar algum emprego, quem sabe, no banco BTG Pactual, que acabou de contratar dois ex-ministros ultrabolsonaristas como sócios. Podem também assumir um cargo de gerente em alguma loja da Havan ou de chapeiro do Madero. 

Parece que as únicas vagas que não estão mais disponíveis são as que o PL ofereceu, com direito a um senhor salário e uma bela mansão com vista para o Lago Paranoá. O STF, em tempo, resolveu poupar esse partido de usar recursos públicos para patrocinar fascistas com um fundo que eles fingiam abominar.

* Antonio Lassance, servidor público, historiador e cientista político.

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