27 dezembro 2010

A hora e a vez da avaliação das políticas públicas

A experiência brasileira está se tornando uma referência, mas ainda é necessário consolidar essa atividade na administração.

Artigo de Rômulo Paes, secretário-executivo do MDS, médico, especialista em Avaliação de Políticas Públicas, PHD em Epidemiologia, pela Universidade de Londres.

A gestão pública tem incorporado recentemente novas funcionalidades no Brasil e no mundo. Uma delas é a necessidade de se monitorar e avaliar as políticas e ações públicas. A experiência brasileira está se tornando uma referência, mas ainda é necessário consolidar essa atividade na administração.

Com um modelo federativo descentralizado e níveis de gestão autônoma nos Estados e municípios, o Brasil é grande e diverso. Além disso, a administração tem um tamanho considerável - o país tem uma das maiores estruturas de gestão pública do mundo.

Isso é devido a dois motivos. Um deles é o tamanho da população - a prévia do Censo 2010 calcula a existência de 190,7 milhões de brasileiros. O outro é a forte presença do Estado, que optou por operar e ofertar bens e serviços públicos, sobretudo na área social, enquanto outros governos preferiram transferir essas tarefas para o setor privado.

Todos os níveis governamentais - federal, estaduais e municipais - estão hoje preocupados com a qualidade dos serviços sociais e, por isso, a boa gestão é essencial. Essa característica da administração pública brasileira fez surgir avaliações e monitoramentos nas duas direções, ou seja, não apenas de cima para baixo mas também de baixo para cima.

A avaliação de cima para baixo trata do esforço que as instâncias de coordenação fazem para que o governo acompanhe ampla e horizontalmente suas ações. É o caso do Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), do Ministério do Planejamento, e do monitoramento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), da Casa Civil.

O inverso também ocorre: as áreas setoriais se esforçam em desenvolver sistemas que tenham maior interface com seus temas. Aí encontramos experiências não só no executivo, como no Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e Ministério da Educação, mas também no próprio Tribunal de Contas da União (TCU).

No MDS, foram mais de 92 pesquisas concluídas, em execução ou em processamento entre 2005 e 2010, sendo 20 delas sobre o programa Bolsa Família. O IBGE também tem contribuído com as PNADs e diversos suplementos requisitados e financiados pelo Ministério. Elaboramos ainda pesquisas longitudinais, como a que avaliou as condições de vida de 11,4 mil domicílios, inscritos ou não no programa Bolsa Família, em 2005, (Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional de Minas Gerais, da Universidade Federal de Minas Gerais, o Cedeplar), e depois em 2009 (Instituto Internacional de Pesquisa sobre Políticas Alimentares/Datamétrica, IFPRI). São estudos robustos, essenciais para avaliar e monitorar um programa desse porte, que atende a 12,4 milhões de famílias.

Essas pesquisas ajudam a redimensionar a implementação das políticas públicas. Um exemplo de adequação foi incluir jovens de até 17 anos no Bolsa Família, ao constatar que meninos e meninas de 14 anos estavam abandonando as atividades escolares. Os estudos apontaram também que a permanência das crianças na escola - estimulada pela condicionalidade do programa - não garantia um melhor desempenho, até porque as unidades de ensino tinham dificuldades em receber esses alunos antes excluídos. A segunda etapa do estudo do IFPRI (2009), no entanto, mostrou que esse desempenho melhorou porque as escolas estavam mais adaptadas para a demanda e também as famílias compreendiam melhor a exigência do programa. Os estudos de avaliação permitem um redesenho dos programas, direcionando-os para ações mais eficazes e eficientes, o que futuramente gera melhor alocação de recursos e ações de melhor qualidade.

Assim, a necessidade de monitoramento e avaliação aparece nas instâncias de coordenação e também nas unidades executoras, demonstrando uma convergência conceitual e metodológica, demandando compartilhamento de ferramentas, capacitações e desenvolvimento de competências. Isso reflete o esforço dessas áreas para o maior domínio do monitoramento e avaliação, trazendo luz a questões relacionadas à execução de programas.

A experiência brasileira tem aspectos inovadores porque os estudos de implementação das políticas possuem grande relevância. No caso das políticas sociais, são os municípios que as executam e acompanham beneficiários, constroem e administram unidades de segurança alimentar e nutricional, por exemplo. Mas a diversidade das administrações gera uma heterogeneidade muito grande na execução das políticas. Assim, analisar e avaliar a implementação pode explicar e ajudar a compreender a variação encontrada nos resultados dos programas.

A experiência do executivo federal tem se multiplicado em instâncias estaduais - Pernambuco, São Paulo, Ceará e Minas Gerais - e municipais. Há também envolvimento das universidades tanto na execução de estudos específicos como na formação de profissionais. Temos experiências na Escola Nacional de Administração Pública (Enap), na UFMG, no Instituto de Saúde Coletiva da Universidade Federal da Bahia, na Fundação Osvaldo Cruz e no IPEA.

Por fim, temos os organismos internacionais buscando disseminar esse tipo de experiência, ao mesmo tempo permitindo que os resultados brasileiros sejam conhecidos e reconhecidos no exterior.

O Brasil hoje se encontra numa situação ímpar. Mas ainda temos muitos desafios, como a pouca quantidade de especialistas nos órgãos públicos e a necessidade de contratação de pesquisas de longo prazo, que muitas vezes são incompatíveis com os tempos legais da administração pública.

É chegada a hora de termos uma ação mais organizada e coordenada pelas instâncias competentes. É chegada a hora de disseminarmos o conhecimento da avaliação e monitoramento de políticas públicas, não apenas no governo federal mas também nos Estados e municípios. É importante também termos publicações específicas sobre o assunto e fortalecermos as redes disseminadoras desse conhecimento e os eventos voltados exclusivamente para apresentação de resultados, compartilhamento de metodologias e ferramentas. Esse é o passo adiante que devemos tomar.

Fonte: Valor Econômico, em 22.12.10.

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